El carácter contingente de la administración municipalsu modernización hacia la administración electrónica. Un estudio del Ayuntamiento de Alicante y sus organismos autónomos

Resumen

La presente investigación se ha centrado en conocer el pasado, para entender el presente y proyectar un posible futuro, desde el estudio del Ayuntamiento de Alicante y sus Organismos Autónomos, considerando su carácter contingente, como Administraciones Públicas municipales, en línea con lo manifestado por el profesor Alejandro Nieto, para quien “… sólo conociendo el pasado se puede entrar con paso seguro en el futuro …”(Rodríguez de Arana, 2008:16), aplicando así el paradigma de que el pasado condiciona y predispone el presente y el futuro, en palabras de mi director de tesis, el profesor Canales Aliende. Este planteamiento ha sido uno de los hilos conductores de este trabajo, casi desde el principio. Y ello, desde la consideración de la importancia de no fragmentar en exceso el objeto de estudio, pues puede dificultar, cuando no imposibilitar el conocimiento completo de los fenómenos administrativos, considerando sus interrelaciones y complementariedades, lo que puede llevar a cometer errores o imprecisiones sobre el mismo, como señala Waldo (1955). Adicionando a lo antedicho, el hecho de que sin un adecuado enfoque global, se puede adolecer de cierto esquematismo y de una orientación técnica desenfocada, que limite o simplifique en exceso el objeto de estudio y por ello, las conclusiones que se aporten. De ahí la diferenciación y relevancia de esta investigación. Sin obviar, el que Administraciones Públicas son fenómenos multifacéticos, que presentan aspectos múltiples e interrelacionados desde un constante cambio y desarrollo, que permite su estudio desde muy diversas perspectivas (Peiró, 1992). Otro de los hilos conductores de esta investigación, ha sido el propio objeto de estudio de este trabajo, la Administración Pública municipal, como esa realidad social, organizativa y política, singular y específica, inmersa en las actuales Sociedades de la Información y del Conocimiento, que como estudiosa de la Ciencia de la Administración y funcionaria de carrera de una Administración local, me ha concernido a profundizar en la misma, desde su carácter contingente, desde su contextualización, al ser un objeto de conocimiento diferenciado y singular de otros fenómenos e instituciones sociales, vinculado al concepto de Estado y de manera concreta al sistema político y de gobierno. Un carácter contingente que le ha permitido sus variaciones o respuestas adaptativas a través del tiempo, desde su idiosincrasia, desde sus aspectos singulares que se resaltan como sustantivos en cada una de las distintas administraciones y que van en paralelo a los procesos acumulativos de significados y sustitutivos de vigencia predominante de acepciones o paradigmas (Bañón, 1997). Esta singularidad es en la que se sustenta este trabajo de investigación, sobre el Ayuntamiento de Alicante y sus Organismos Autónomos, que tiene como base sus características específicas (respecto a las organizaciones privadas, a su extensión y fragmentación, a su interdependencia con la política, a su contingencia), sus factores administrativos (o elementos internos básicos), propios y diferenciados, y sus funciones administrativas, que generan actuaciones distintas de otras Administraciones Públicas, considerando además, sus historia, su cultura, su grado o nivel de desarrollo socioeconómico, el entorno en el que se ubican y el territorio en el que se asientan o la población a la que prestan servicios, entre otros condicionantes posibles, como indican los profesores Baena del Alcázar (2005:22) y Canales Aliende (2002). Lo que justifica su tratamiento independiente a efectos de su estudio científico (Baena del Alcázar, 1985). Siendo precisamente desde la contingencia, desde la singularidad de la Administración municipal, desde donde he analizado los avances tecnológicos, especialmente, en las Nuevas Tecnologías de la Información y la Comunicación (NTIC). Al principio, desde la consideración de meros facilitadores tecnológicos, pero en los últimos tiempos como un nuevo modelo de Administración Electrónica, en línea con lo que considera un sector cada vez más importante de la doctrina, aunque es un tema sobre el que todavía hoy no existe unanimidad, principalmente, por la falta de estudios especializados en la materia (Araguàs Galcerà, 2012; Gil-García, (ed.) et al., 2017). En nuestro país, este nuevo modelo de Administración se ha visto fortalecido desde la entrada en vigor de las Leyes 39 y 40/2015, con cambios en los modelos de gestión administrativa y en la prestación de los servicios públicos, y con efectos sobre la globalidad de las organizaciones, unido a una nueva cultura digital, que emerge con nuevos valores, habilidades y actitudes, modificando la ordenación del trabajo, la regulación de los tiempos de descanso, etc. Con respecto a este nuevo modelo de administración, se ha realizado un estudio en retrospectiva de los principales enfoques y corrientes que se han producido en las Administraciones Públicas, desde el siglo XIX hasta llegar a nuestros días con este nuevo paradigma emergente. También sobre la Administración Electrónica se ha considerado su irrupción asimétrica, sobre todo, en el fragmentado, heterogéneo e infrafinanciado mundo local, desde la importancia de la articulación de las actuaciones y las políticas públicas, con basamento en las decisiones que se adopten, en los recursos y las capacidades disponibles, enfatizando en la gestión de los intangibles clave basados en el conocimiento y el aprendizaje institucional. Junto al necesario liderazgo institucional y el papel en el actual puzle municipal de las relaciones intergubernamentales o interadministrativa, en una España descentralizada y con gobiernos multinivel. Todo este marco teórico de estudio, me ha permitido, desde una inédita compilación de datos de fuentes diversas, primarias y secundarias, analizar como objeto de estudio de este trabajo de investigación, el Ayuntamiento de Alicante y sus Organismos Autónomos, como nunca se había realizado hasta ahora, desde su carácter contingente y su modernización, en sus procesos de tránsito hacia la Administración Electrónica. Para ello, se ha considerado su historia, sus procesos de cambio y modernización, con sus modelos de administración, comenzando con una síntesis sobre su origen y evolución, seguida de una mirada sobre los primeros antecedentes modernizadores localizados durante la IIª República, en la Alcaldía de Lorenzo Carbonell Santacruz (1931 a 1933) y en la Alcaldía de Agantángelo Soler (1954 a 1963), para continuar con el estudio y análisis de las distintas olas (o etapas) modernizadoras desarrolladas en los cuarenta años de andadura democrática, de 1979 a 2019, incluyendo el de sus Organismos Autónomos, en paralelo a esta evolución del ente matriz (de 1979 a 2019). Y todo ello, desde la comprensión del escenario en el que se interactúa en cada momento histórico, con los cambios de los últimos tiempos y las profundas transformaciones disruptivas tecnológicas, económicas, socioculturales y, también, político-administrativas y éticas del contexto, enfocando en el liderazgo institucional y tres pilares básicos de la modernización, las personas (capital humano), la informática (NTIC) y la organización. Para completar el análisis global sobre estas organizaciones, desde el marco de los contenidos teóricos de la Ciencia de la Administración, cuyo enfoque se ha seguido a lo largo de toda la investigación, combinado en algunos aspectos con la Teoría de la Organización, desde el método del estudio de caso (case study), he analizado a nivel micro sus recursos administrativos (o elementos internos básicos) y sus funciones administrativas, como capacidades organizativas. Dos modelos teóricos complementarios e interrelacionados, que generan actuaciones y políticas públicas, desde sus interrelaciones y complementariedades, que refieren conceptos clave (Baena del Alcázar, 2005), considerados en este trabajo de investigación como intangibles clave basados en el conocimiento y cuyo análisis he acotado al intervalo temporal de 2015 a 2019. Lo que conforma todo un análisis innovador y diferenciador con respecto a otros proyectos de investigación desarrollados sobre el mismo objeto de estudio. En concreto, este análisis se ha centrado en el diseño orgánico, la gestión de los recursos humanos, el factor presupuestario, el procedimiento de gestión (procedimiento electrónico), la circulación y producción de información y comunicación, el factor tecnológico, el factor material y el factor cultural. Estos últimos tres factores adicionados con respecto a la clasificación referida por el profesor Baena del Alcazar (2005). La justificación de su inclusión se ha realizado desde la consideración como variables clave de la organización, desde la adaptación al nuevo contexto, como variables medibles, modulables y relacionables con el resto de variables de la propia organización. Por consiguiente, como variables sujetas a modificaciones mediante estrategias o cambios organizacionales, que permitan la mejora en el funcionamiento de forma general, desde el carácter contingente que presentan estas administraciones municipales, en adaptación a las nuevas sociedades. A estos recursos administrativos, se han sumado las siguientes funciones: la función de apoyo a la toma de decisiones, la función ejecutiva que puede integrar, la función de regulación, de control y operativa, y la función de mantenimiento; vinculadas en este trabajo con las relaciones intergubernamentales, la externalización de servicios y la mejora de la regulación. Estas funciones conforman las actividades de las Administraciones y concretan, a través de cada una de ellas, los fines esenciales de aquellas. Sobre la investigación empírica realizada, en la que he contemplado la utilización de técnicas cualitativas y cuantitativas, desde un enfoque descriptivo (inferencia descriptiva), como el causal (inferencia causal), por medio de encuestas, entrevistas, observación, consulta bibliográfica y opinión crítica, de la que considero importante destacar su relevancia e innovación al no existir antecedentes sobre ningún otro estudio de estas características que se haya realizado en estas administraciones municipales alicantinas a nivel global. Para ello, he utilizado como estrategia de extracción de información y conocimiento sobre la gestión de los recursos administrativos, como intangibles clave y su medición posterior (sobre variables latentes y observables), la técnica de la encuesta por muestreo, mediante la elaboración de 3 cuestionarios de contenido disímil, enfocados en 3 grupos diferenciados (a)grupo directivo, como parte del ápice superior; b)grupo técnico, que integra la línea media; c) grupo administrativo y auxiliar, que conforma el núcleo de operaciones), con responsabilidades y funciones distintas, a los que he considerado como poblaciones a encuestar. Lo que me ha reportado el conocer opiniones, preferencias y valoraciones de los grupos referenciados de importante valor respecto a estos recursos clave y su gestión, difícilmente observable. Y junto a esta técnica cuantitativa, he utilizado la técnica cualitativa de la entrevista, dirigida a los 3 grupos referenciados para completar y profundizar en el estudio de los constructos propuestos (o variables latentes), buscando obtener datos adicionales suficientes que permitiesen contrastar la información obtenida. No obstante, la no existencia de estudios anteriores, ha condicionado desde el principio toda la investigación, en la elaboración y desarrollo de las encuestas y entrevistas, desde el diseño de cuestionarios, la representación de la muestra, hasta la recolección de datos, entre otras cuestiones que he detallado en la parte IV de este trabajo de investigación. En definitiva, una investigación con la que he tratado de dar luz sobre el pasado y el presente, para proyectar los desafíos o retos futuros que se le presentan a esta entidad local territorial y a sus entes instrumentales, desde su carácter contingente, en su modernización en el proceso transitorio hacia la Administración Electrónica, como respuesta adaptativa al contexto líquido (Bauman, 2007), de complejidad e incertidumbre creciente, interrelacionado y conectado en las actuales Sociedades de la Información y del Conocimiento, en el que están inmersas.