Eficiencia de las ongdindicadores y estudio mediante el análisis de rendimiento de promethee

Resumen

En los últimos años, las crisis económicas unidas a la publicación en los medios de prácticas dudosas por parte de las Organizaciones No Gubernamentales para el Desarrollo (ONGD) han puesto en apuros a las organizaciones dedicadas a la cooperación al desarrollo. Por ello, es necesario fortalecer a estas organizaciones sin ánimo de lucro ante donantes y ante la sociedad en general y, además, dotar a su personal directivo de herramientas que les permitan identificar los ámbitos en los que deben actuar para mejorar sus resultados aprovechando al máximo sus recursos disponibles. Los estudios de eficiencia cubren ambas necesidades: por un lado, permiten identificar qué entidades son las que mejor desempeño tienen, legitimándolas ante la sociedad y, por otro, dan a las organizaciones una visión de su funcionamiento y de las posibles áreas de mejora. Son varios los estudios dedicados a la eficiencia en las ONGD, sin embargo, las limitaciones que presentan las entidades del tercer sector, debidas fundamentalmente a la ausencia de un beneficio que sirva de indicador y al uso de recursos peculiares, como la financiación gratuita de donantes públicos y privados o el uso de personas voluntarias, trae como resultado que no se tengan unos ítems objetivos y consensuados para medir esa eficiencia. Ni siquiera hay un consenso doctrinal en la propia noción de eficiencia en el campo de la cooperación al desarrollo, ni sobre cuáles son los outputs, los objetivos que persiguen estas entidades. En esta tesis doctoral se pretende estudiar el concepto de eficiencia en el sector de la cooperación al desarrollo, definir los objetivos y los recursos de las ONGD y encontrar unos indicadores generales que permitan verificar en qué medida las entidades están logrando sus metas y usando sus recursos para poder aplicarlos a un estudio de eficiencia. Los indicadores de eficiencia se infieren de los usados por los donantes públicos cuando seleccionan a las ONGD que recibirán financiación, los llamados criterios de elegibilidad publicados en distintas normas y leyes vigentes. Así, la eficiencia se mide en este trabajo de investigación usando los indicadores recogidos en los criterios de elegibilidad de tres de las principales agencias de cooperación, la Agencia Española de Cooperación Internacional al Desarrollo (AECID), la Agencia Europea (EuropeAid) y la Agencia de los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID). Es un método novedoso de fijación de identificadores pues hasta el momento, en los estudios analizados se establecían bien por los propios autores, bien mediante encuestas realizadas a personal de las ONGD o técnicos de las agencias. El que los indicadores se obtengan de la normativa de los donantes permite que sean más generales y más objetivos que los tradicionalmente utilizados. Uno de los primeros hechos encontrados en este estudio es la opacidad que rodea a los criterios de elegibilidad. Los distintos criterios, los indicadores usados para corroborar su cumplimiento y las fuentes de donde los donantes extraen los datos para cuantificar el indicador se encuentran dispersos en distintas normas sin establecer una relación clara entre ellos. Las ponderaciones se disponen de forma general para los criterios, sin desagregar el peso de cada indicador. La medida de cumplimiento de los indicadores se establece de forma imprecisa con términos como “suficiente” o “adecuado”, siendo un grupo de expertos, nombrados por el propio donante, quienes subjetivamente lo valoran analizando los datos aportados por las entidades u observando directamente su funcionamiento. La observación suple a ausencia de criterios objetivos concretos, medibles y transparentes. Ante esa opacidad, y con el fin de conocer si los indicadores publicados por los donantes eran suficientes para determinar la adjudicación de una subvención pública a una ONGD, se aplicó una simulación de concesión de financiación pública. Para ello, se tomó como muestra las 74 ONGD que en el año 2016 pertenecían a la Coordinadora española y se aplicó un método de análisis de decisión multicriterio, TOPSIS, usando como variables los indicadores de los donantes, ello permitía conocer el ranking de organizaciones que, según esas variables, obtendrían una subvención pública. Se comparó ese ranking con la lista de ONGD que más financiación pública había recibido en los años 2016 y 2017, pues, si los indicadores recogidos en la norma eran suficientes, ambos rankings debían coincidir. Las significativas diferencias encontradas entre ambas clasificaciones llevan a concluir que la opacidad normativa oculta otros indicadores y otras motivaciones por la que se concede la financiación pública, que superan lo explicitado por los donantes. La búsqueda de esos indicadores y motivaciones podría ser objeto de estudios posteriores. A pesar de la opacidad, los indicadores inferidos de los donantes se consideran válidos y suficientes. Válidos en cuanto que son objetivos y provienen de un importante grupo de interés para las ONGD; suficientes en cuanto a que permiten valorar todos los outputs, todos los objetivos, y todos los inputs, todos los recursos, de las organizaciones. Con las variables de los donantes se realiza un estudio de la eficiencia de las ONGD de la coordinadora, usando una técnica que es una adaptación del método multicriterio Promethee conocida como PROMETHEE Productivity Analysis (PPA) desarrollada por Ishizaka, Resce y Mareschal (2017) para el estudio de la eficiencia de universidades del Reino Unido. El estudio de la eficiencia pone de manifiesto que casi la mitad de las ONGD analizadas (un 44,6%) presenta un comportamiento ineficiente, y la eficiencia es alcanzada por el 29,7% de las ONGD del estudio. El 9,5% de las entidades funcionan con eficacia, consiguen sus objetivos, pero a costa de un derroche de recursos y un 16,2% administran bien sus recursos, pero no logran satisfacer los intereses de todos sus participantes, tomados como objetivos de las ONGD en este trabajo. Comparando las ONGD que resultan eficientes con las que reciben más financiación de los donantes públicos españoles, se evidencia que las organizaciones más subvencionadas no son precisamente las más eficientes, ni siquiera las más eficaces. Sin embargo, comparando los resultados obtenidos en el estudio de eficiencia, con el ranking de entidades obtenido por TOPSIS, las coincidencias son más relevantes. Aplicando a las ONGD del estudio los indicadores publicados por los propios donantes, las ONGD que recibirían las subvenciones públicas sí coinciden con las más eficientes. Este resultado corrobora el oscurantismo que rodea a la concesión de subvenciones públicas. El que existan variables oscuras tras las decisiones de concesión de financiación pública puede estar dando lugar a la ineficiencia de las ONGD. La dependencia de las subvenciones para su supervivencia hace que funcionen realizando los proyectos y asignando los recursos de forma que satisfagan los intereses “ocultos” de los donantes, impidiendo que se tomen las decisiones más adecuadas para alcanzar la eficiencia dentro de las entidades. El capítulo primero recoge las hipótesis de partida, los condicionantes que se están dando en el mundo de las ONGD y que justifican este estudio, así como los objetivos, alcances y limitaciones de esta tesis doctoral. El capítulo segundo se dedica a modo de introducción a delimitar el ámbito de estudio de este trabajo. Se analiza el concepto de desarrollo y las distintas teorías que sobre el mismo se encuentran en la doctrina. Se profundiza en la noción de cooperación al desarrollo, detallando sus modalidades y los instrumentos usados para materializar esa cooperación. La parte final del capítulo se dedica a desarrollar el sistema de cooperación internacional y los agentes que lo integran, con especial referencia a las ONGD, unidad de análisis en esta tesis doctoral. El capítulo tercero se dedica a la noción de eficiencia, se detallan las diversas interpretaciones de esta y se trata de diferenciar la eficiencia de otro concepto usado, en ocasiones, como sinónimo por la doctrina, la eficacia. Tras proponer una definición de eficiencia para el sector de las ONGD, se establecen las limitaciones de su estudio en el campo de las entidades no lucrativas especialmente de las dedicadas a la cooperación al desarrollo. Se definen los objetivos que persiguen estas organizaciones, considerados como la creación de valor para sus participantes, objetivos que fijan el output a maximizar en un estudio de eficiencia. También se analizan los recursos o inputs de las ONGD, con especial referencia a aquellos que resultan peculiares respecto al sector lucrativo, la financiación gratuita y el uso de personal voluntario. Termina el capítulo tercero con una revisión doctrinal de los estudios previos sobre eficiencia en las ONGD, primando los realizados en España, analizando los indicadores usados para medir esa eficiencia y las técnicas de medición empleadas. El capítulo cuarto se dedica a inferir, de la normativa de los donantes, los indicadores de eficiencia. Para ello se analizan los criterios de elegibilidad de tres agencias públicas, la Agencia española de cooperación (AECID), la Agencia europea (EuropeAid) y la Agencia americana (USAID). Para cada Agencia se extraen los criterios, indicadores, fuentes de verificación y pesos asociados, relatados en su normativa. Este estudio pone de manifiesto que los criterios relacionados con la narrativa del proyecto candidato a subvencionar son, aparentemente, los más valorados por los donantes, pero se deduce una preselección, la existencia de una marea interna de criterios e indicadores, que los donantes no explicitan. El capítulo quinto comienza aunando los indicadores establecidos por los tres donantes, analizados en el capítulo anterior. Dado el oscurantismo que rodea al establecimiento de estos indicadores por los donantes, se dedica una segunda parte del capítulo a realizar una simulación de qué ONGD serían favorecidas con una subvención pública aplicando los indicadores inferidos de la normativa de los donantes. Se aplica TOPSIS como técnica para realizar un ranking de entidades en función de las variables inferidas y se compara con la lista ordenada de organizaciones que más subvenciones públicas han recibido en los años 2016 y 2017. La muestra del estudio está integrada por las 74 entidades que forman parte de la Coordinadora de ONGD española en el año 2016. Las conclusiones del trabajo realizado refuerzan la teoría de la opacidad en la concesión de subvenciones públicas, de la existencia de otros intereses no explicitados. El capítulo sexto analiza los indicadores obtenidos de los donantes como indicadores de eficiencia. Se estudia su suficiencia para validar la consecución de todos los outputs de las ONGD y el uso de todos sus recursos. Por último, se realiza un estudio de eficiencia de las ONGD españolas, tomando como muestra las entidades pertenecientes a la Coordinadora estatal en 2016. Para realizar el estudio se usa la técnica conocida como PROMETHEE Productivity analysis (PPA). Finaliza esta tesis con un último capítulo séptimo donde se exponen todas las conclusiones derivadas del estudio realizado en esta tesis doctoral.