Privación de libertad de personas migrantes extranjeras sine permissum y sin causas penales en España y México

Laburpena

En los mapas de la migración mundial, especialmente por su ubicación geográfica, España y México suelen ser una referencia constante. México por ser la “puerta” de entrada, punto necesario de tránsito, y ahora también lugar de estancia de personas migrantes, principal pero no exclusivamente, de centro y sur América con destino a Estados Unidos y Canadá; y España, el destino, “puerta” de entrada y tránsito de migraciones de Latinoamérica y África, principalmente, a la Europa de la Unión. Para nosotros, además de esa especial relevancia, España y México son importantes en el estudio y análisis de la migración, desde el punto de vista jurídico, porque en ambos países se implementa una política migratoria de control que, si bien no es exclusiva de estos países al estar presente en todos los continentes del mundo, sí da muestra de dos formas extendidas en las cuales se está desarrollando en la actualidad dicha política de control migratorio. La política de la que hablamos y que es el objeto central de investigación en este trabajo de tesis es: la privación de libertad de personas migrantes extranjeras sine permissum y sin causas penales, en los conocidos genéricamente como centros de detención de migrantes y, de manera específica, como centros de internamiento de extranjeros en España y estaciones migratorias en México, por medio de las figuras denominadas internamiento y alojamiento, respectivamente. La importancia de analizar la forma en la cual se implementa esa política de control migratorio para los estudios de la migración radica en que, a pesar de sus similitudes en los fines últimos que se le puedan asignar, su tratamiento jurídico tiene claras diferencias en México y España, lo que justamente nos permitirá demostrar si dicha política —en la que convergen la migración, la igualdad ante la ley, la no discriminación, la libertad personal y la proporcionalidad— es o puede ser compatible y se enmarca en el sistema constitucional de derechos fundamentales de España y de derechos humanos de México. Esto es, en dos puntos destacados de los movimientos migratorios en dos continentes. Con lo que el objetivo central de este trabajo es el de determinar si la privación de la libertad de personas migrantes sine permissum y sin causas penales, en centros destinados a ese fin, encuentra respaldo en normas constitucionales y convencionales sin transgredir los principios de igualdad y no discriminación, así como el derecho a la libertad personal a partir de un análisis de proporcionalidad. Aplicando lo que, para los fines de este trabajo, se entenderá como el método de sospechosa proporcionalidad. El análisis que se desarrolla no es en estricto sentido un estudio de derecho comparado entre España y México, a pesar de que sí busca dar muestras de las similitudes y diferencias que tienen ambos países en la regulación de la inmigración, emigración y extranjería, de la igualdad ante la ley, de la no discriminación, de la libertad personal y de la proporcionalidad. Entendiendo que todo lo anterior se enmarca en dos sistemas constitucionales de protección de los derechos fundamentales o derechos humanos dinámicos en los que, como en otros países del entorno de cada uno, el derecho de origen nacional y el derecho de origen internacional son una constante. No es en todo sentido un análisis de derecho comparado porque antes que analizar dos figuras jurídicas particulares para encontrar sus similitudes y diferencias, damos muestra del estado actual de la política de control migratorio consistente en la privación de libertad y los temas antes mencionados que en ella confluyen, con el objetivo general de poder establecer cuál es la forma en la que una política de ese tipo se debería de implementar (si así debe de ser), en España y México, pero también en otras latitudes, sin transgredir los sistemas constitucionales de derechos humanos y los principios en que éstos se sustentan. Lo anterior, no significa que hemos perdido de vista que, uno de los temas de debate actual en la migración desde los derechos humanos, además de todo lo vinculado con el derecho al asilo y refugio, según lo demuestran el gran número de informes e investigaciones, es el vinculado con las precarias e inhumanas condiciones en las que suelen estar privadas de libertad, por largos periodos de tiempo, un número importante de personas migrantes por el sólo hecho de que han incumplido con el requisito de ingresar a un país por los espacios destinados para ese fin, porque no cuentan con la documentación suficiente que les autorice a ingresar, porque les ha vencido ésta sin opción de renovación, porque han cometido una infracción administrativa o simplemente porque van huyendo de la persecución política, de la guerra, de calamidades naturales y otros grandes problemas que aquejan a nuestras sociedades hoy en día. Con lo que mucho de ese debate e interés actual se dirige a buscar que las personas migrantes cuenten con el respeto de sus derechos al momento de ser detenidas y durante toda su estancia, en tanto se determina su situación legal. Y, mejor aún, que sean utilizadas medidas alternativas antes que privarles de la libertad. Debate y temas de gran importancia como nos lo muestra la realidad, sin embargo, han dejado atrás un debate previo que en nuestra consideración es de mayor impacto y que es el relativo a cuestionar la validez constitucional de la medida que les priva de libertad. El determinar con certeza jurídico constitucional, y no sólo por la costumbre de ser una práctica generalizada dirigida a las personas extranjeras, su adecuación a los sistemas constitucionales de protección de derechos humanos o derechos fundamentales a partir del análisis de su configuración específica y no por un implícito aval ante su multiplicada existencia en diferentes sistemas jurídicos alrededor del mundo. Si bien, en el caso de España, lo anterior se muestra como un tema prácticamente cerrado por lo que decidió el Tribunal Constitucional desde 1987, no se puede perder de vista que no se han explorado todos los caminos posibles y supuestos específicos del internamiento previstos en ley atendiendo a la naturaleza de la figura jurídica que recoge esa política migratoria de control; mientras que en el caso de México, no se ha tenido nunca un debate similar ante la Suprema Corte de Justicia de la Nación y, por tanto, no ha sido cuestionada a fondo la constitucionalidad del denominado alojamiento, ni de las existencia de las estaciones migratorias. Ante lo cual, nuestro objetivo se traduce en regresar, o en el mejor de los casos, mantener en debate la validez constitucional y convencional de una medida como la privación de libertad de personas migrantes sine permissum y sin causas penales. Esto es, volver, para el caso de España, y abrir, para el caso de México, el debate respecto a la validez de la existencia de los centros de detención de migrantes a partir de determinar si la privación de libertad que ahí se ejecuta con las características que actualmente tiene es admisible en los sistemas constitucionales de cada uno de los dos países. El aportar una mirada desde la que consideramos no se ha visto, en el caso de España, y se debe ver, en el caso de México, a esa política de control migratorio. Con ese objetivo, en el primer capítulo buscamos establecer el contexto en el cual se implementa la política migratoria de privación de libertad. Para eso, damos un breve recorrido por la situación actual de la migración en el mundo y una mirada de ello en los casos de España y México. Con lo que, por una parte, se busca mostrar de la manera más objetiva posible la realidad de los movimientos migratorios humanos actuales y la complejidad que tiene su estudio. Y, por otra parte, establecer la forma con la cual observaremos a la migración a lo largo de todo el trabajo, esto es, una mirada que busca hacer de lado prejuicios y mitos para que los análisis jurídicos que desarrollemos sean lo más objetivos posibles. Pero también, en este primer capítulo, estableceremos algunos acuerdos terminológicos para saber a quién nos referimos cuando hablamos de personas migrantes extranjeras y sine permissum. Y obviamente, estableceremos el marco histórico y características generales que tiene la política migratoria que centrará nuestro análisis, describiendo las principales notas legales y lo que aporta la realidad de su implementación en España y México. El segundo capítulo lo dedicamos al estudio de la igualdad, la no discriminación y la extranjería. Partiendo de sus aspectos más generales y llegando a los más particulares que nos ofrecen los sistemas constitucionales vigentes de cada uno de los dos países bajo análisis. Por lo que, por una parte, se destaca la importancia y orígenes del principio de igualdad hasta llegar a su concreción en los textos constitucionales español y mexicano. Por otra parte, se hace un ejercicio similar con el principio de no discriminación poniendo especial énfasis en un aspecto que resulta de gran importancia para el análisis central de este trabajo: la discriminación racial por origen nacional. En este punto se intentan aportar elementos de análisis que son escasos en la literatura jurídica de la no discriminación. Pero también, sin profundizar en todos los detalles de la regulación de la inmigración, emigración y extranjería, ofrecemos un panorama completo respecto a los derechos que las personas extranjeras no tienen reconocidos en México y España, y por exclusión y conforme a las interpretaciones constitucionales, cuáles son los derechos que sí tienen reconocidos en igualdad que los nacionales de cada uno de los dos países. Para finalmente, con esas bases, establecer cuál es la forma y el método que se ha considerado más adecuado para evaluar el respeto a los principios de igualdad y no discriminación, que será una de las herramientas principales en el análisis del tema que nos ocupa. El tercer capítulo está dedicado al análisis de la libertad personal, por ser el derecho que de manera evidente se ve afectado con la política migratoria sometida a análisis. Con ese fin, establecemos cuáles son las formas válidas de afectar la libertad personal, sin hacer de lado los debates relativos a cuál es la denominación que se les debe de dar e intentamos ir contra corriente al ofrecer una definición en positivo de la libertad personal, contrario a lo que mayormente se hace en la literatura que define a la libertad personal a partir de lo que no es. En este capítulo establecemos, por una parte, de conformidad con la Constitución de España, el Convenio Europeo de Derechos Humanos y la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión Europea, cuáles son las afectaciones a la libertad personal que expresamente o por la interpretación de sus órganos responsables de ello se consideran constitucional y convencionalmente admisibles, así como algunas de las principales características que deben satisfacer más allá de su previsión legal. Y, por otra parte, hacemos un análisis similar pero teniendo como base normativa la Constitución mexicana y la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Además, daremos una breve visión de lo que respecto a este tema establece el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, así como la Convención sobre la Protección de los Derechos de todos los Trabajadores Migratorios y de sus Familiares, ambas de Naciones Unidas. Finalmente y bajo el entendido de que todas las anteriores normas jurídicas y sus interpretaciones consideran admisible la afectación de la libertad por motivos migratorios, analizamos la importancia que ante eso tiene el juicio de proporcionalidad para determinar cuándo es admisible y, hasta qué grado, la injerencia en la libertad personal. Esta es la segunda gran herramienta de análisis para lo que en este trabajo denominamos método de sospechosa proporcionalidad. Con todos esos elementos de análisis, el capítulo cuarto se dedica al análisis particular del denominado internamiento en España. Para ello, en primer lugar, se hacen las precisiones y disección de los tres supuestos generales en los cuales puede ser aplicado: expulsión, denegación de entrada en frontera y devolución. En segundo lugar, damos un recorrido por la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, del Tribunal Europeo de Derechos Humanos y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea en los casos en que han tenido oportunidad de analizar dicha medida, con el fin de mostrar los ámbitos que no han sido analizados y que serán de los cuales nosotros nos ocuparemos. Así, en tercer lugar, aplicando lo que denominamos el método de sospechosa proporcionalidad (igualdad + proporcionalidad) analizamos los supuesto generales en que se aplica el internamiento, pero a partir de una minuciosa disección o desglose de los supuestos específicos que cada uno tiene, a fin de evitar generalizaciones y dar muestra de todo lo que se ha dejado de analizar en España. En el quinto capítulo hacemos un ejercicio similar al antes descrito, sólo que aplicable a México, para analizar el denominado alojamiento, por lo que acudimos a la jurisprudencia de la Suprema Corte de Justicia de la Nación y de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Pero a diferencia del capítulo anterior, por la ausencia de análisis jurisdiccionales específicos del alojamiento, antes de aplicar el método de sospechosa proporcionalidad, sometemos a análisis a la referida política migratoria bajo los estándares interamericanos que se han establecido para no considerar como arbitraria una afectación de libertad personal por motivos migratorios. A pesar de que esa evaluación no es superada y con el fin de reforzar nuestro estudio, el último apartado de ese capítulo lo dedicamos a ese análisis a dos niveles (igualdad-proporcionalidad) de los supuestos generales en los cuales es aplicado el llamado alojamiento: deportación, regularización y retorno asistido. Pero igual que lo hacemos con España, en el caso de México, diseccionamos esos tres supuestos generales en sus supuestos específicos para dar muestra de que su evaluación constitucional no puede ser genérica, sino particular y detallada. Finalmente, el sexto capítulo de este trabajo de tesis de doctorado se dedica a conclusiones. Para eso, en primer lugar, se establecen cinco conclusiones por cada uno de los capítulos que integran este trabajo y, en segundo lugar, se establecen dos conclusiones generales a las que se llega en relación a la política migratoria bajo estudio, más allá de los casos particulares de México y España. Destacando en relación con todo lo antes señalado que este trabajo no sólo tiene apoyo en elementos teóricos, sino también en nuestro acercamiento a la realidad a través de las visitas que hicimos en los centros de internamiento de extranjeros en España y estaciones migratorias en México. Por lo que buscamos no sólo mostrar ciencia jurídica sino también un estudio que desde una mirada jurídica haga eco de una realidad que día con día está incidiendo de manera grave en la libertad de miles de personas.